总结经验 加强协调 狠抓落实
深入开展打击“私服”、“外挂”专项治理工作
寇晓伟
同志们：
上午好！
对于各级政府管理部门来说，每年的三、四月份是推进全年工作的关键时期，现在又正值两会期间，监管工作任务很重。各位代表在如此繁忙的情况下，安排时间来参加今天的会议，体现了对打击“私服”、“外挂”专项治理工作的高度重视，表明我们有信心、有能力实现专项治理工作的预期目标，令人鼓舞。去年12月，新闻出版总署、信息产业部、国家工商行政管理总局、国家版权局、全国“扫黄”“打非”工作小组办公室联合发出《关于开展对‘私服’、‘外挂’专项治理的通知》。通知下发后，各地各有关管理部门积极响应，网络游戏出版单位、运营企业密切配合，社会媒体、消费者广为关注，专项治理工作有了良好的开局。然而，随着专项治理工作的不断深入，如何进一步统一认识，充分了解“私服”、“外挂”的危害，如何使各部门协调合作，拿起法律武器，增强打击力度，都是治理工作进入第二阶段后要加以解决的问题。据了解，在我们加大治理力度的同时，“私服”、“外挂”非法经营者也在变换手法，与我们周旋。因此，实际工作中出现的困难比我们预想的要多得多。令人欣慰的是各地方管理部门边学边干，尽职尽责，知难而进。正是在这样的背景下，新闻出版总署等五部委有关部门春节过后经协商，召集10个省(区、市)的出版、工商、版权、扫黄等有关管理部门(电信部门由于刚刚开了会，所以这次会议没有请他们来)决定开一次深入开展打击“私服”、“外挂”专项治理工作会，总结前一阶段专项治理工作情况，分析存在的问题，交流治理经验，协调各部门工作，明确分工和任务，重点查处大案要案，促进全国专项治理工作的开展。下面，我就把有关“私服”、“外挂”情况、进一步做好专项治理工作的重点向大家做个介绍。
一、我国网络游戏出版产业快速发展，已成为网络出版产业和互联网信息服务业新的经济增长点
什么是网络游戏？网络游戏是利用TCP/IP协议，将游戏内容经过选择和数字化加工制作，以Internet或局域网为载体，发送到电脑、电视、手机等用户终端，供多人同时在线浏览、阅读、使用或下载的电子游戏软件作品。
电子游戏出版多以CD-ROM 为载体，就是我们所说的单机版游戏作品，它属于电子出版物的一个种类，于1995年开始在中国出版。从其内容特征看，电子游戏出版与传统出版物特点几乎相同：既具有知识性、教育性、娱乐性，又有思想性和政治性，对消费者特别是青少年的思想教育、身心健康和智力发展会产生潜移默化的影响。因此，1995年，新闻出版总署根据《出版管理条例》制定了《电子出版物管理规定》，开始对包括电子游戏出版物在内的电子出版物实施监管。根据该条例，新闻出版总署制定了严格的内容审查制度，特别是对引进境外电子游戏，须经审查批准后方可出版。凡含有国家法规禁止出版内容的，一律禁止引进出版；对其中的优秀游戏作品，则有选择、有计划地通过对内容严格审查后批准引进出版。9年来，新闻出版总署共批准出版境外电子游戏出版物1000多种，基本没有出现大的内容问题，得到了消费者的认可。
随着互联网的发展，人们开始尝试在互联网上使用电子游戏软件作品，突破了单机版电子游戏出版物仅限于单人玩的限制，追求多人同时在线使用，这就催生了网络游戏。网络游戏出版物与电子游戏出版物在内容形态、软件研发、使用方式等方面没有根本区别，只是满足了同时在线多人使用的要求，可以说网络游戏出版物是电子游戏出版物在互联网上的延伸。2000年，第一款网络游戏《万王之王》，经新闻出版总署审查批准被引进中国出版运营。标志着我国网络游戏出版业开始起步，也标志着新闻出版总署管理网络游戏出版工作的开始，2002年6月新闻出版总署和信息产业部依据国务院《互联网信息服务管理办法》和《出版管理条例》，颁布了《互联网出版管理暂行规定》，对开展包括网络游戏出版在内的互联网出版活动开始了全面、规范化管理。四年来，在我国境内互联网上出版的网络游戏过百种，这些作品都是经新闻出版总署批准出版的，并且在新闻出版总署的有效监管之中。这其中的近50种引进版网络游戏，均是由新闻出版总署组织有关专家对内容进行严格审查后批准出版的。还有一些经审查内容不适宜在我国出版的，都要求有关出版单位撤消了选题。由于监管措施得力，至今未发现已批准出版的网络游戏作品有严重违规内容。
从第一款网络游戏《万王之王》出版以来，我国网络游戏出版业取得了长足发展，成为网络出版产业和互联网信息服务业新的增长点。2003年，新闻出版总署音像电子和网络出版管理司组织对我国网络游戏产业进行全面调查，基本摸清了产业发展情况，并发布了《2003年度中国游戏产业报告》。据上述报告，2003年我国网络游戏用户达1380万，比2002年增长63.8%；网络游戏出版市场 消费收入达13.2亿元，比2002年增长45.8%，同时带动电信服务、IT设备制造等关联行业增长近150亿元。从市场潜力看，我国网络游戏出版市场是全球最大的潜在市场。在国际上，欧、美、日、韩等已经是网络游戏产业的强国。以韩国为例，政府1998年认识到单纯地靠重工业支撑国民经济是片面的，并做出重大战略调整，大力发展网络游戏产业。五年后，以网络游戏为主的互联网产业对GDP贡献率，超过汽车制造业，成为韩国国民经济的主导产业。综合分析国内外网络游戏产业发展情况，可以预见，今后三年，我国网络游戏出版产业将迎来难得发展机遇。只要我们正确引导，管理措施到位，我国网络游戏产业完全有可能抓住机遇，从第二阵营跨入全球网络游戏产业第一阵营。
二、“私服”、“外挂”是侵犯著作权的非法互联网出版活动
(一)“私服”、“外挂”违法违规性质的界定
要想有力打击“私服”、“外挂”活动，就必须先搞清楚什么叫“私服”、“外挂”。
“私服”就是盗用游戏原代码，私自架设的盗版网络游戏服务器，此服务器中运行与合法出版的网络游戏相同的底层程序，又借合法出版的网络游戏宣传优势，非法运营，不择手段谋取私利。“外挂”，是一种恶意破坏程序，本身不具有独立的功能，用来修改、破坏合法出版的网络游戏的设计与结构，通过外挂运行程序与合法出版的网络游戏程序挂接、让用户迅速提高游戏水平，“外挂”经营者以此吸引消费者注册，收取注册费，同时将注册后的大量游戏运营服务甩给合法经营者。我国网络游戏出版业的成功发展，让一些不法之徒看到了网络游戏经营的高风险、高收益，他们不想承受风险，却梦想获得高收益，于是铤而走险，违法违规经营“私服”、“外挂”谋取暴利。
对于“私服”、“外挂”违规行为的性质，《关于开展对“私服”、“外挂”专项治理的通知》做了这样描述：“私服”、“外挂”违法行为是指未经许可或授权，破坏合法出版、他人享有著作权的互联网游戏作品的技术保护措施、修改作品数据、私自架设服务器、制作游戏充值卡(点卡)，运营或挂接运营合法出版、他人享有著作权的互联网游戏作品，从而谋取利益、侵害他人利益。同时明确，“私服”、“外挂”违法行为是非法互联网出版活动，应依法予以严厉打击。这是依照有关法律法规对“私服”、“外挂”违法行为做出的界定，是目前为止最全面、准确的提法，而且建立在调研的基础上。
2003年5月，公安部经济犯罪侦查局介绍哈尔滨市公安局经济犯罪侦查支队向我署、国家版权局提出鉴定申请，请求对北京银冠电子出版有限公司和第九城市计算机咨询(上海)有限公司举报的侵权和非法经营案中，“制作、印刷、销售外挂软件”，侵害网络游戏《奇迹》出版经营者合法权益的行为进行认定。涉案的“外挂”行为有三起，充值卡的名称分是：“奇迹宝盒”、“神之奇迹”、“奇迹伴侣”。
受理公安部门的认定申请后，我署音像司、法规司、版权司有关负责同志先听取了银冠公司、九城公司对本案情况的汇报，并听取了中国出版工作者协会游戏工作委员会、部分网络游戏从业单位有关“私服”、“外挂”行为的情况介绍；陏后对本案中“外挂”行为的认定问题进行了磋商。经讨论，形成认定意见：
1、“外挂”行为侵犯合法互联网游戏出版物的著作权。这个案件中的“外挂”行为，对《奇迹》进行解密，而后编制外挂程序改变《奇迹》的程序和数据；“外挂”的充值卡，印制使用了《奇迹》的名称和形象。这些行为属于《著作权法》第四十六条、四十七条规定的侵权行为，即第四十六条第四款“歪曲、篡改他人作品”；第四十七条第一款“未经著作权人许可，复制、发行、表演、放映、广播、汇编、通过信息网络向公众传播其作品”，及第六款“未经著作权人或者与著作权有关的权利人的许可，故意避开或者破坏权利人为其作品、录音录像制品等采取的保护著作权或者与著作权有关的权利的技术措施”。
2、未经批准从事互联网游戏出版活动。这个案件中从事“外挂”经营者，没有得到出版、电信行政管理部门的许可，擅自安装设备、制作充值卡，从事网络游戏出版，干扰和破坏了《奇迹》的合法出版业务。这些行为违反了《出版管理条例》第五十五条规定，即未经批准，擅自从事出版物的出版。同时违反《互联网出版管理暂行规定》第六条“从事互联网出版活动，必须经过批准。未经批准，任何单位或个人不得开展互联网出版活动。互联网出版机构依法从事互联网出版活动，任何组织和个人不得干扰、阻止和破坏”的规定。案件中的“外挂”行为，属于非法互联网游戏出版活动。
根据上述意见，我署办公厅发出认定意见书，认定这个案件中的“外挂”行为为非法互联网出版活动。此后，在网络游戏出版管理工作中，我们又收到一系列关于“私服”、“外挂”的投诉，几乎涉及每款合法出版的网络游戏。这引起了我们的重视，于是在认定《奇迹》“外挂”的基础上，在全行业范围内对“私服”、“外挂”进行调查，发现这种违法违规行为相当普遍，而且“私服”比“外挂”违法违规性质更为恶劣。针对“私服”、“外挂”的行为过程，根据法律、法规，我们对“私服”、“外挂”行为的违法违规性质做出了界定，二者均属于非法互联网出版活动。此举，为日后治理工作打下了基础。
(二)“私服”、“外挂”违法行为严重阻碍网络游戏产业发展
1、“私服”、“外挂”行为依赖于高智商、高技术，给网络游戏合法经营者造成巨大经济损失。上海盛大网络发展有限公司是目前我国最成功的网络游戏出版机构之一，也是受“私服”、“外挂”侵害最重的企业之一。由于《传奇》服务器端程序被非法盗版，因而受到严重侵害，直接经济损失逾数千万元。2003年9月以来，一个名为《极风传奇》的“外挂”出现，其经营商不但自身搞“外挂”，而且大肆发展经销商，给盛大公司的服务器造成巨大压力，运营成本增长40%以上。同时，消费者在短时间内纷纷向消协投诉。
广州光通通信发展有限公司反映，其合法出版的《传奇3》的“私服”约有200家，在四川等地尤为严重，每家的用户数从几百至几万不等，“私服”经营者从小网吧到大型的电信提供商都有，他们的行为不但侵犯光通公司合法权益，同时造成消费者权益得不到保障。
据九城公司反映，截止2004年2月中旬，据不完全统计，发现出现在互联网的较大规模的非法《奇迹》私服共计58个，其中3个已经收费，同时发现2个以传播《奇迹》私服为主题的论坛。在过去的一年多的时间里，九城公司投入了巨大的市场经费和推广手段，培育了3000万以上的注册用户。然而由于私服的出现，其点卡销售受到了致命的打击，保守估计，以平均在线30万计算，月直接损失达4500万。同时，辛苦建立起来的渠道体系的收益也因此急剧下降。
第三波公司合法运营的网络游戏《龙族》、《三国策》受到名为“小兔子”、“西红柿”两个“外挂”侵害，该公司发现在东北、华南、华中、西南等地区均有一定使用者，目前已经查封的“外挂”使用者ID达2.1万人，估计实际人数在3万人以上。以每人每月35元计算，再加上因此造成的正常用户流失，直接年损失在1200万以上。
我国网络游戏出版产业仅有四年的发展历史，从业企业大多是新成立的年轻公司，无庸置疑，“私服”、“外挂”的侵害是他们面对的最大成长风险。
2、“私服”、“外挂”违法行为严重阻碍了民族游戏出版产业的发展
我们还可以再去例举更多的受害情况，因为网络游戏产业链中的游戏开发、出版、运营、销售企业都深受其害、有苦要诉。“私服”、“外挂”违法行为的危害，远不止于对几个企业经济上的打击，或者说不止于经济损失。“私服”、“外挂”违法行为，无视国家法律法规、侵犯著作权、侵害经营者和消费者合法权益，进一步蔓延，就会扼杀我国民族网络游戏出版产业，危及我国民族游戏产业的创新精神。据我们了解，自主研发一款网络游戏，费用通常需1000万元以上，这款游戏受到“私服”、“外挂”攻击可能性与其优秀程度有关，越是有影响的作品就越可能受到侵害，而且受害就越严重。在这种情况下，企业自主研发投入的 ，创作积极性就会不断削弱，弥漫开来就会导致整个产业无意创新，创新是游戏产业的原动力。正是出于这方面的考虑，五部委于去年12月联合发出了《关于开展对‘私服’‘外挂’专项治理的通知》。
三、有关管理部门专项治理措施得力，成效显著
《通知》下发后，五部委专门召开了新闻发布会，对 “私服”、“外挂”的明确定性，得到社会普遍认可，特别是游戏出版界。从此管理部门执法有了依据，对“私服”、“外挂”的模糊认识得到澄清。各地各管理部门接到通知后，高度重视，从实际出发，认真研究具体情况，召开会议，采取行动，狠狠地打击了“私服”、“外挂”违规分子的嚣张气焰，取得了专项治理工作的阶段性胜利。
(一)各地各部门采取有效措施，开展专项治理工作
江苏省新闻出版局等五部门，根据我署提供的举报材料，于2004年3月4日，连续14小时，对东台天拓信息技术有限公司进行突击检查，查实了该公司经营“私服”的大量事实。该公司向东台市电信局申请了10M带宽，初期将服务器架设在电信局，因被举报，当地文化局和公安局介入，后期将服务器转移到公司。检查过程中，管理部门当即查封了16台电脑主机、2台笔记本电脑，并进行证据登记保存。经查，该公司正在经营合法出版的网络游戏《A3》的“私服”——“帝王时代”。
四川省新闻出版局等五部门及时地联合转发了五部委《通知》，并做出了具体工作部署。春节过后，四川省新闻出版局，对市场上销售的“外挂”点卡进行了收缴。根据市场检查中发现的线索，发现成都数卡网络有限公司在互联网上销售“外挂”点卡，四川省新闻出版局对这家公司进行了突击检查，当场收缴名为“奇迹伴侣”的“外挂”点卡800余张。该局还应上海市新闻出版局要求协查案件，事实清楚后，由四川省通信局对涉案的西昌市一网吧做出关闭网址、限期整改的处罚。
河南省新闻出版局、通信管理局、“扫黄”“打非”工作领导小组办公室密切配合，协同作战，先后出动执法人员60人次，查封了11个“私服”网址。2004年3月5日，上述河南省管理部门与郑州市新闻出版局配合，集中对郑州市悠游、金榜、信誉等5家“私服”问题严重的网吧进行了突击检查，当场没收了7台服务器。
上海市新闻出版局等五部门，春节后一上班就联合召开会议，部署“私服”、“外挂”专项治理工作。
新疆新闻出版局等五部门，于2004年2月初联合转发了五部委《通知》，并对当地各级管理部门的专项治理工作提出了具体要求。
广州市新闻出版和广播电视局、版权局、扫黄办、工商局于2004年2月6日联合召开会议，请省新闻出版局有关负责同志出席共商专项治理工作。2月11日，广州市新闻出版和广播电视局等五部门，对市场上销售“外挂”电脑游戏卡比较严重的天河区、海珠区、越秀区的电脑城进行检查，共检查店档30多家，暂扣游戏卡300多张，最后确认其中220张为“外挂”点卡。同时，他们通过电台、电视台、报纸等广泛宣传专项治理工作的重要意义。
从我们了解的情况看，虽然各地各部门开展专项治理工作的时间、侧重点、力度有所不同，有的采取了实质措施，有的正在执行当中，有的开始制定行动方案，但均有了一定程度的进展。
(二)专项治理工作起到了震慑违法分子的作用，减轻了“私服”、“外挂”的危害程度
五部委《通知》发出后，特别是新闻发布会后之后，各大媒体以“政府严惩私服外挂，网络游戏问题纳入扫黄打非”、“五部委打击私服外挂，联手培育千亿网游市场”、“像打击毒品那样打击私服外挂”等题目、栏目争相报道，社会上形成了对“私服”、“外挂”人人喊打的态势。随后，各地各部门采取的具体措施，让专项治理工作掷地有声。
1、相当数量的“私服”、“外挂”非法经营者，慑于法律、法规的威力就此罢手。据光通公司统计，其出版运营的《传奇3》的“外挂”，专项治理前有11个，专项治理后剩下4个，有7 个由于政府的整治和打击不再经营此项业务。
2、一批“私服”、“外挂”非法经营者的违规行为大为收敛，方式方法变得更加隐蔽。搜狐公司出版运营的网络游戏《骑士在线》的“外挂”《骑士风云》、《骑士勇者》、《旋风骑士》等，在专项治理后，关闭了网站、取消了电话联系、银行汇款账号等，转而使用QQ、邮箱等进行联系。这样，大大降低了“外挂”的使用率。
3、切实打击了从事“私服”、“外挂”的违法分子。一些违法分子主动向网络游戏出版机构、运营企业做出妥协，承诺终止侵害，并愿意做出赔偿。少数情节严重的被依法逮捕，追究刑事责任。在2003年12月份的零点行动中，黑龙江警方依法抓获了“奇迹伴侣”和“便宜奇迹”两个“私服”、“外挂”犯罪团伙的主要犯罪嫌疑人。 检察机关已经批准逮捕了这些案犯，并已正式向法院提起公诉。
4、合法经营的网络游戏企业权益得到保护。专项治理开始后，九城公司、光通公司、第三波等大多数经营收入明显上升，有的公司在线人数也实现同步增长。
四、建立打击“私服”、“外挂”长效机制，保护网络游戏产业健康发展环境
专项治理工作的阶段性成果，应给予充分肯定。同时，我们要看到专项治理工作距预期目标尚有较大差距，工作中出现的一些新问题需要努力解决。这些问题包括，一是有些网站还在公然经营“私服”、“外挂”，有的国营电信企业也参与了有关活动，如《传奇》某个“私服”的主机位于河南电信数据中心机房，《传奇》的另一个“外挂”“银线传奇”则采用武汉银线网络公司服务器；再有网站游戏人之家详细指导利用宽带使用“私服”，称“山东省电信宽带用户长久玩的私服，怕你就别来”。二是违法分子从事“私服”、“外挂”活动更加隐蔽，变换方式和地点，有的甚至把服务器设在境外，摆出了“持久战”的架式。三是“私服”、“外挂”违法分子俟机做案，打“游击战”。政府管理部门打击力度加大，就住手，稍有放松，就卷土重来。春节假期后，“私服”、“外挂”出现反弹，数量增多，证明了这一点。四是目前“私服”、“外挂”的非法产业链已经初步形成，建立了从更新、汉化、传播、架设服务器、收费的“产、供、销”产业链。五是专项治理工作存在薄弱环节，管理部门有待进一步加强合作，采取更加有力的措施。这些问题的主要原因，其一在于不同管理部门、不同管理地区的部门对“私服”、“外挂”问题的认识、重视、落实程度存在差别；其二“私服”、“外挂”是新问题，需要专业技术，更多地要求管理部门联合办案，因而监管难度较大，要有一个实践过程。
“私服”、“外挂”行为的种种迹象，让我们认识到对这种违法违规活动的治理不是一朝一夕的事情，打击“私服”、“外挂”是一项长期的工作。这就需要我们不断提高认识，把这作为维护网络信息安全的重点工作来做，建立长效机制，拿出具体措施。在这里也只能提出问题供大家讨论，解决问题，做好专项治理工作，需要群策群力。音像司为有关会代表准备了目前举报的《“私服”、“外挂”情况表》作为办案线索供参考；同时为会议准备了《举报和查处“私服”、“外挂”案件的工作办法》供讨论，希望经修改完善，能为今后开展治理工作提供帮助。
谢谢！
2004年3月9日
